城镇与农村地域划分标准的理解与实践运用

　2010年以来，福建省永安市人民法院共审理人身损害赔偿纠纷案件2623件，其中诉讼请求涉及死亡赔偿金、伤残赔偿金、被扶养人生活费的有653件，占25%。实践中，如何区分城镇与农村地域范围，进而确认城镇或农村居民身份，将直接影响被侵权人获得的赔偿金额。

　　据了解，在审理人身损害赔偿案件时，对于城镇与农村的地域划分标准，各地存在几种不同意见：有的以公安部门户籍登记为认定标准；有的以政府有关部门编制的城区图为认定标准；有的以民政部门的界址区划意见为认定标准；有的以统计部门编制的《统计用区划代码和城乡划分代码库》为认定标准。由于上述划分城镇与农村地域的标准不统一，容易产生“同案不同判”和法官自由裁量较随意的问题，影响了法律裁判的严肃性和统一性，亟待予以规范。

　　笔者认为，上述几种观点有一定理由和依据，但都存在一些弊端，划分标准不够科学。第一种观点以公安部门户籍登记的户口类别为认定标准，如在刑事附带民事诉讼中，严格恪守户籍的标准，但随着形势发展和时间变迁，现在户籍管理上不再有农业户和非农业户的区分，导致实践中难以再采用户籍的分类标准。第二种观点以政府有关部门编制的城区图为认定标准，但在实践中难以适用，以笔者所在的福建省永安市为例，首先，城区图分别于2002年和2012年各印制一次，基本十年左右才进行更新，导致图中城区范围往往滞后于实际建设情况和发展形势现状；其次，城区图未对城区范围边界进行明显的标识，难以有效地甄别某个地点是否在城区范围内；再次，城区图的编制部门也值得商榷，如果由市政府或民政局编制（如2012年版的永安城区图由永安市政府办公室编印），有一定权限依据，但如果由其他部门编制（如2002年版的永安城区图由永安市旅游经济开发区管委会编印），则权威性、法定性可能不足；最后，根据国务院《关于城乡划分标准的规定》和《统计上划分城乡的规定》，与政府驻地的实际建设不连接，且常住人口在3000人以上的独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域及农场、林场的场部驻地视为镇区；常住人口有2000人以上，居民50%以上是非农业人口的居民区是镇区；工矿企业、铁路站、工商中心、交通要口、中等以上学校、科学研究机关的所在地和职工住宅区等，常住人口虽然不足2000，但是在1000以上，而且非农业人口超过75%的地区，列为城镇型居民区。上述区域虽然是镇区或视为镇区，但有相当一部分并不在城区图的范围内，而是在乡镇辖区内，因此单纯以城区图为城乡划分依据，存在着片面性。第三种观点以民政部门意见为认定标准，由于民政部门职能包括了行政区域划分、区域界线审核、界址勘定等，因此以民政部门意见为认定标准，具有合法性和权威性，但操作性不够，因为根据永安法院交通庭走访永安市民政局有关人员征询的情况来看，民政局目前意见并不明确，他们倾向于以户籍为准，并参考统计局和城区图的标准，这种观点的弊端同上。第四种观点以统计部门编制的《统计用区划代码和城乡划分代码库》为认定标准，这种观点具有权威性强、简便易行等优点，但不足之处在于操作标准过于绝对化，与个别实际情况可能不适应。个别农村虽然按照《统计用区划代码和城乡划分代码库》被列入城镇范围，但实际建设情况是否达到“与政府驻地的实际建设完全连接或部分连接”的标准，可能还存在一定争议，包括部分村民生活水平可能还保留传统的农村习惯，如果一律按照城镇居民标准赔偿，适用范围可能稍微过宽，值得商榷。

　　针对上述观点和利弊分析，笔者建议：首先，应统一以政府统计部门编制的《统计用区划代码和城乡划分代码库》作为区分城镇和农村地域的依据，此为基本原则和通用标准；在此前提下，适当兼顾案件实际情况（如实际建设情况、生活水平、收入来源、当事人诉辩主张、优势证据等因素），此为补充原则和例外情形。理由主要有四点：

　　一是符合法律。我国第一次提出城乡区别的，是国家统计局为了人口普查而做的规定。2008年7月，国务院发布了国函[2008]60号批复，批复了国家统计局和民政部、住房城乡建设部、公安部、财政部、国土资源部、农业部共同制定的《关于统计上划分城乡的规定》，该规定以我国的行政区划为基础，以民政部门确认的居委会、村委会辖区为划分对象，以实际建设为划分依据，将我国的地域划分为城镇和农村，这是目前有关城乡划分最权威、最科学的标准（例如，该规定第五条规定，城镇包括城区和镇区；城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域；镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域）。国家统计局严格贯彻国务院《关于统计上划分城乡的规定》，专门制定了《统计用区划代码和城乡划分代码编制规则》，该《规则》符合国务院《规定》的划分标准，明确标识了主城区、城乡接合区、镇中心区、镇乡接合区、特殊区域、乡中心区、村庄等属性，科学客观地反映了我国现阶段城乡人口、社会、经济发展情况。

　　二是便于衔接。由于死亡赔偿金、伤残赔偿金和被扶养人生活费，分别是以受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入和城镇居民人均消费性支出或者农村居民人均生活消费支出作为赔偿标准，上述数据均以政府统计部门公布的数据为准，因此采用统计部门的城乡区划标准，最符合《最高人民法院审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的本意，也便于法律衔接和贯彻如一，避免“政出多门”问题。

　　三是简单易行。政府统计部门在开展人口普查统计时，依据《统计用区划代码和城乡划分代码库》可轻松确定某地属于城镇或是农村，具有很强的操作性。该区划代码共有17位，其中第15—17位代码为城乡分类代码，第15位的“1”表示城镇，“2”表示农村。城乡分类代码通过登陆国家统计局官方网站即可查询，基本上每年更新一次。

　　四是兼顾公平。笔者认为，《统计用区划代码和城乡划分代码库》具有较强的科学性和操作性，可以作为划分城乡区域的原则性标准。但考虑到城镇建设中可能存在的超前规划和编制区划代码时可能存在的滞后修订，以及统计部门工作人员实际操作中可能存在的误差，因此，法院还应当结合案件的实际情况（如实际建设情况、生活水平、收入来源、当事人诉辩主张、优势证据等因素）来综合考虑。如果个别农村虽然根据《统计用区划代码和城乡划分代码库》划入城镇范围，但实际建设情况还达不到“与政府驻地的实际建设完全连接或部分连接”的标准，村民生活水平可能还保留传统的农村习惯，主要收入又来源于农业的，则应当从严把握，不宜按照城镇居民标准赔偿，以体现公平性。对于上述个别例外的情形，应当由提出异议的的当事人承担举证责任予以说明，法院严格对照国务院和统计部门的有关规定进行审查核实，举证不足的，仍按城镇进行认定。在办案实践中，笔者认真对照《统计用区划代码和城乡划分代码库》进行逐一核实，福建省永安市的各社区、各村的城乡属性均符合实际建设情况。至于其他省、市、县、区各社区、各村的城乡属性是否全部符合实际建设情况，有待于当地的各位法律同仁进一步核实。

　　需要特别说明的是，本文涉及的仅仅是城镇与农村的地理区域划分标准。对于城镇居民或农村居民的身份认定，以及适用城镇居民赔偿标准或者农村居民赔偿标准，则属于另一个问题，可以根据2008年8月22日《福建省高级人民法院关于审理人身损害赔偿纠纷案件疑难问题的解答》第18条规定和福建省法院谢开红副院长2013年5月31日在全省中级法院民一庭庭长座谈会上的讲话精神执行，即应当根据案件的实际情况，结合受害人的住所地、经常居住地、实际生活地、主要工作地、收入来源地等因素综合判断。