行政审判视野下的维修资金监管制度

【内容提要】住宅专项维修资金属业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造。维修资金的交存、使用、管理，应当接受房地产行政主管部门的监督。但是，《物业管理条例》和相关法律并未对房地产行政主管部门的监督管理职责作出具体规定，导致行政职责无法履行、行政审判面临法律障碍。建议以《住宅专项维修资金管理办法》的施行为契机，进一步完善维修资金监管制度。
【关 键 词】住宅专项维修资金 监督管理
 
一、问题的提出
住宅专项维修资金制度是《物业管理条例》确定的物业管理活动的基本制度之一，关系到全体业主切身利益和社区公共利益。随着城市建设速度的加快、房地产市场的蓬勃发展，个人拥有住宅所有权的比例越来越高，房屋的维修、更新、改造和管理责任逐步由过去国家或单位承担转变为现在由房屋权利人承担，由此产生的物业管理纠纷也日益增多。在物业管理活动中，住宅专项维修资金的统一管理、安全使用、有效监督的问题尤为突出。近年来，本市各区县先后出现了以房地产行政主管部门为被告，请求判令其履行对住宅专项维修资金的监督管理职责，归集或追回被建设单位或物业管理企业挪用的维修资金的行政案件。《物业管理条例》第五十四条确立了住宅专项维修资金制度，但该条规定过于原则，对房地产行政主管部门监管职责的行使亦未作具体规定，使人民法院在审理该类行政案件时，遇到了法律上的障碍。本文试从住宅专项维修资金的定义和性质入手，从行政审判的角度出发，对维修资金的监督管理制度作初步的探讨。
二、住宅专项维修资金的定义和性质
《中华人民共和国物权法》第七十九条规定：建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。《物业管理条例》第五十四条规定：住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。专项维修资金属业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。建设部、财政部颁布的《住宅专项维修资金管理办法》第二条规定：本办法所称住宅专项维修资金，是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。从不同位阶的法律规定可见，住宅专项维修资金实质上是社区物业公共基金，是业主团体的共有财产，属民间自存自用费用，物业维修基金是物业共用部位、共用设施设备的“养老金”，而房屋共用部位、共用设施设备是否完好、运行是否正常，关系到相邻住宅，整栋楼、整个小区住宅的正常使用和安全，关系到全体业主和社会公共利益。
三、相关法律对维修资金归集和代管主体的规定
（一）归集
《物业管理条例》第五十四条规定了业主交纳专项维修资金的义务。《住宅专项维修资金管理办法》第十条规定：业主大会成立前，商品住宅业主、非住宅业主交存的住宅专项维修资金，由物业所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门代管。可见，在商品住宅销售和交付过程中，交纳维修资金的是业主，代管维修资金的是房地产行政主管部门。然而，无论按照法律规定还是实际操作，维修资金都并非由业主直接交存至房地产行政主管部门，而是由建设单位在出售商品住宅的同时代收后移交房地产行政主管部门代管。相关法律并未使用如行政诉讼原告所称的“归集”一词，但该词汇确实频繁出现于有关住宅专项维修资金的著作或文献中。维修资金的“归集”，笔者理解为房地产行政主管部门对建设单位代收维修资金、移交其代管并由其委托专户管理银行、开立维修资金专户的整个过程的参与和监督。维修资金的归集是房地产行政主管部门依照法律的强制性规范对社区物业公共基金进行保护的手段，意在从整体上、全局上维护业主对维修资金的共有和使用权利。
（二）代管
住宅专项维修资金的代管主体，是由其性质和我国物业管理活动的完善程度决定的。《物业管理条例》并未对维修资金的代管主体作出具体规定。建设部与财政部联合发布的《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》第九条规定：在业主办理房屋权属证书时，商品住房销售单位应当将代收的维修基金移交给当地房地产行政主管部门代管。业主委员会成立后，经业主委员会同意，房地产行政主管部门将维修基金移交给物业管理企业代管。物业管理企业代管的维修基金，应当定期接受业主委员会的检查与监督。
该办法第十条规定：业主大会成立前，商品住宅业主、非住宅业主交存的住宅专项维修资金，由物业所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门代管。直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门应当委托所在地一家商业银行，作为本行政区域内住宅专项维修资金的专户管理银行，并在专户管理银行开立住宅专项维修资金专户。根据该办法第十五条、第十六条的规定，业主大会成立后，建设（房地产）主管部门应当通知专户管理银行将该物业管理区域内业主交存的住宅专项维修资金账面余额划转至业主大会开立的住宅专项维修资金账户，并将有关账目等移交业主委员会；住宅专项维修资金划转后的账目管理单位,由业主大会决定。业主大会开立的住宅专项维修资金账户，应当接受建设（房地产）主管部门的监督。
从建设部、财政部的规定看，业主大会成立前，住宅专项维修资金统一由房地产行政主管部门代管。业主大会成立后，维修资金从“移交给物业管理企业代管”、“定期接受业主委员会的检查与监督”转变为“划转至业主大会开立的住宅专项维修资金账户，划转后的账目管理单位,由业主大会决定”、“接受建设（房地产）主管部门的监督”，将维修资金的代管权由物业管理企业让渡给业主委员会，使业主能够基于其对社区物业公共基金的管理权利，进一步实现小区内建筑物区分所有人维护共同物业权益的强烈愿望。同时，房地产行政主管部门的监管职责也逐步凸显出来。
四、维修资金监管面临的现实困境
（一）住宅专项维修资金的收取
虽然《住宅专项维修资金管理办法》从法律上赋予了业主大会对维修资金的管理权，但是稍加留意就可发现，该办法只规定了维修资金的交存和代管主体，对于建设单位代收维修资金的做法，既未用法律的形式予以确认，亦未用法律的形式予以禁止。在实际操作中，业主交纳的维修资金并不由房地产行政主管部门直接收取，而是由建设单位或前期物业管理企业在业主购房时代收。由于房屋销售周期较长，业主按规定交纳的维修资金，很多情况下并未移交房地产行政主管部门代管，而是作为建设资金流转，或被由其组建的前期物业管理企业挪作他用，造成维修资金大量流失，难以归集。即使成立了业主大会，选聘了物业管理企业，维修资金被物业管理企业擅自使用或与业主委员会形成默契挪用的情况也并不少见。业主在发现巨额维修资金去向不明后，必然根据《物业管理条例》第四十九条的规定向房地产行政主管部门投诉，要求履行对维修资金的监督管理职责，归集或追回被挪用的维修资金。在向房地产行政主管部门投诉无果的情况下，业主往往将与建设单位、物业管理企业、业主委员会之间的矛盾转化为与房地产行政主管部门的行政纠纷，并极易在维权过程中将这种纠纷扩大为官民的对立状态，最终不得不诉诸司法解决。
（二）监督程序规定的缺位
《物业管理条例》并未单独规定房地产行政主管部门对维修资金的监督管理职责，仅在总则中规定：县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。《住宅专项维修资金管理办法》关于房地产行政主管部门对维修资金监管职责的规定，只涉及维修资金账目的核对和公布。对于维修资金的“归集”或“追回”，相关法律并未作为房地产行政主管部门监督管理的内容予以规定，《物业管理条例》仅在“法律责任”一章中规定：违反本条例的规定，挪用专项维修资金的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门追回挪用的专项维修资金，给予警告，没收违法所得，可以并处挪用数额2倍以下的罚款……。《住宅专项维修资金管理办法》也作了类似规定。而对于追回的对象、追回的方式、追回的程序、追回过程中可以采取的行政强制措施等具体问题，法律并未作相应规定，更无“归集”的提法。可以认为，“归集”一词并非法律用语，而对维修资金的“追回”只是房地产行政主管部门未尽监管职责时需承担的法律责任，其本身并不是对维修资金的监管方式。
作为负责物业管理活动的监督管理工作的房地产行政主管部门，空有法律赋予的对维修资金的代管职权、监管职责却无法律规定的监督方式、管理程序、监管措施。维修资金监管职权的行使、失职责任的承担，在《物业管理条例》、《住宅专项维修资金管理办法》及相关法律规范中均未有相应规定，以至于在实际操作中，房地产行政主管部门在维修资金未归集到位、被挪用的情况发生时，根本无从行使监管职责，“也往往难以有效化解矛盾，甚至常常以‘发生矛盾的双方民事主体协商不成应该通过法律诉讼’为由而退到后面”，由此引发了诸多履行法定职责的行政诉讼。
（三）行政诉讼中的法律障碍
物业管理法律规范对于房地产行政主管部门监管责任规定的缺位使法院在审理日益增多的要求房地产行政主管部门履行对维修资金的监管职责，归集或追回被挪用的维修资金的行政案件时，面临无法可依的尴尬局面。即使法院可以依照《物业管理条例》和《住宅专项维修资金管理办法》“法律责任”一章中的规定，判令房地产行政主管部门追回被挪用的维修资金，但由于配套法律规定的滞后，也将使判决陷入无法执行的困境，反而更易引发新的社会矛盾，在一定程度上损害行政审判的司法权威。可见这种宣言式、原则性的法律规定，对于行政职权的行使、行政职责的承担并无实质的规范作用。法律规定的缺位使法院在审理该类案件时，只能采取保守的态度，采用驳回业主或业主委员会诉讼请求的判决方式。业主对维修资金的共有权利，得不到行政判决的保护，就只有通过民事诉讼这一唯一的途径寻求救济了。
在住宅专项维修资金管理活动中，还存在着物业管理企业和业主委员会恶意串通将维修资金挪作他用的情况。此时业主提起的要求房地产行政主管部门追回被挪用的维修资金的行政诉讼，源于业主团体和其执行机构——业主委员会之间意志的统一性和矛盾性，其实质完全是业主内部矛盾，业主可以根据《中华人民共和国物权法》第七十八条“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销”的规定行使撤销权，也可以起诉请求判令物业管理企业和业主委员会返还被挪用的维修资金。而现实生活中，业主往往首先向房地产行政主管部门投诉，要求其履行监管职责，追回被挪用的维修资金，并逐步将小区内部矛盾外化为与房地产行政主管部门的行政纠纷，最终将矛盾集中到法院，使法院的行政审判工作陷入无法可依的窘境。
总之，在目前的法律框架下，人民法院行政审判对于房地产行政主管部门维修资金监管的失职，并不能给予有效的司法监督，通常情况下业主只有通过民事诉讼的途径使权利得到救济。
五、进一步完善维修资金监管制度的几点设想
2008年2月1日施行的《住宅专项维修资金管理办法》规定了使用专用票据、定期向专户管理银行对账、每年公布资金账目、对公布情况有异议的进行复核、审计部门审计监督等制度。从宏观上讲已经比较形成了一定的制度框架，但是，从微观上看尚有不完善的地方，尤其是对房地产行政主管部门监管职权的行使和失职责任的承担仍未作详细规定。因此，笔者建议：
（一）明确维修资金的代收主体
地方人民政府有关部门在依据《住宅专项维修资金管理办法》制定实施细则时，应当在维修资金的交存程序中明确维修资金的代收主体，避免由建设单位或前期物业管理企业代收维修资金的做法，若条件允许，应规定由购房者将维修资金直接交纳至房地产行政主管部门委托的专户管理银行，从而杜绝代收单位侵占和挪用维修资金现象的发生。
（二）采用新技术、新方法，依靠科技进步健全维修资金监管制度
《住宅专项维修资金管理办法》的施行，从法律上设立了维修资金“专户存储、规范使用、政府监管”的管理模式和“情况公布、信息查询、审计会计”的监督制度。但维修资金的实际监管是一项复杂的系统工程，各环节既相互独立又相互联系，在管理过程中需查询和掌握大量的数据和资料，以往的管理方式已不能适应新时期对维修资金管理的客观需要，以科技手段强化对维修资金的管理，启用科学的管理系统已成为必然趋势。建议有关科技单位加快开发设计先进、结构合理、功能全面的“住宅专项维修资金管理系统”软件，形成科学、规范的管理体系，以提高维修资金的管理水平，早日形成科学的管理模式。
（三）实行业主委员会和物业管理企业共管以及房地产行政主管部门监管两级管理模式
根据《住宅专项维修资金管理办法》第二十三条的规定，物业管理企业使用住宅专项维修资金，使用方案必须经业主大会依法通过，并经业主委员会审核同意，这是维修资金业主共有的性质和物业管理企业专业化使用维修资金的现实情况决定的，也是业主共同行使财产权的有效方式。然而，从目前我国住宅小区业主的自治能力和物业管理企业实际运作情况来看，大多数尚达不到对维修资金安全管理的要求。如果将维修资金交由业主委员会或物业管理企业管理，一旦出现问题，业主仍然要找房地产行政主管部门讨说法。因此，对暂时不具备维修资金管理条件的住宅小区，政府的适当干预、统一监管显得尤为重要。房地产行政主管部门应当进行制度建设，研究并制定出一套行之有效的维修资金交存、使用、管理和监督的制度，明确监管的法律界限，为维修资金的归集、追回等行政职权的行使提供法律和制度上的保障，以切实维护业主的合法权益。
（四）明确房地产行政主管部门未尽监管职责时应承担的法律责任
根据国务院《行政法规制定程序条例》第十一条的规定，起草行政法规，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。根据国务院的要求和《住宅专项维修资金管理办法》第四十一条的规定，省、自治区、直辖市人民政府建设（房地产）主管部门会同同级财政部门依据该办法制定实施细则时，应当补充规定房地产行政主管部门归集和监管维修资金的具体方式，维修资金被挪用时追回的对象、方式、程序和可以采取的行政强制措施，以及未尽监管职责、未能及时归集或追回维修资金时应承担的法律责任，这是房地产行政主管部门行使监管职责的权力来源和确保维修资金安全的法律保障，也是行政审判的法律基础和裁判依据。
结语
住宅专项维修资金制度的确立和完善对建立社会化、专业化、市场化的物业管理体制以及维护社会稳定都发挥着重要的作用，维修资金的安全使用和有效监管，不仅需要制度上的健全，也需要制度运行机制的确立的和纠纷解决机制的完善。我们期待随着《住宅专项维修资金管理办法》及各地实施细则的施行，住宅专项维修资金的交存、使用、管理和监督等各项制度能够科学有序地运行，以切实保障业主对于社区物业公共基金的所有和使用权益。